綠色焦點“十三五”，環境短板怎樣補

【中國化工儀器網 國內新聞】“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”，十八屆五中全會公報中的這一句表述，引發強烈關注。

垂直管理是環保界長期呼吁、盼望的環保管理體制的一項重大改革，有利于增強環境執法的統一性、性、有效性，將對環境質量提升產生直接作用。但同時，新的管理體制需要諸多變革，不少難題還有待解決。
　　
　　“做事不用塌著腰”
　　
　　將有效遏制地方保護、干預執法、數據不實等情況的發生
　　
　　在十八屆五中全會上指出，現行以塊為主的地方環保管理體制，使一些地方重發展輕環保、干預環保監測監察執法，使環保責任難以落實，有法不依、執法不嚴、違法不究現象大量存在。
　　
　　綜合起來，現行環保體制存在4個突出問題：一是難以落實對地方政府及其相關部門的監督責任；二是難以解決地方保護主義對環境監測監察執法的干預；三是難以適應統籌解決跨區域、跨流域環境問題的新要求；四是難以規范和加強地方環保機構隊伍建設。
　　
　　過去，環保執法工作者常常羨慕海關、安監、審計等部門的執法隊伍，“垂直管理，做事不用塌著腰”。工作中遭遇的各種干擾，讓一些地方環保執法難保公平公正，也直接損害了環境質量和百姓的環境權益。
　　
　 　湖南省湘潭市雨湖區環境監察大隊大隊長劉劍告訴記者，雖然目前自己所在地區執法環境不錯，但環保局作為政府組成局，必然會受到地方政府的影響，垂直管理 后執法顧慮減少，執法會更加公正。“如果環境監察不垂直，就會造成環境執法的地區不平衡，重污染企業遷移至執法松的地區，一旦有環境事故，環保局為政府 ‘兜底’，環境監察為環保局‘兜底’，監察人員受處分甚至蹲監獄。這是環保執法人員zui不愿意看到的。”
　　
　　“由于環境監察一直是受環保部門委托執法，并未列入執法部門序列，原先統一著裝都難以保證，如今執法車輛又要收回去，環境執法如何進行？我們寄希望于垂直可以解決這些問題。”劉劍的感慨代表了不少環保執法人員的心聲。
　　
　 　環境監測垂直管理同樣是大勢所趨。環境保護部環境與經濟政策研究中心主任夏光表示，垂直管理可以有效提高監測數據的準確性和真實性。“如果監測權放得太 低，一些地方的財力不足以配備足夠的監測儀器設備，同時監測人員能力不足，監測頻次不夠，這都有可能造成數據難以反映真實情況的問題。省級直管，監測資源 配置將更為合理，這對提升準確性大有裨益。”
　　
　　在一些地方，監測數據與群眾感受“兩張皮”，群眾對環境監測頗有微詞。對此，夏光表 示，以往環境監測數據經過層層簽字上報環保部匯總，而環保部回過頭來用這些數據評估各地的環境質量，以及環境治理的情況。這就使得地方上報數據時，希望拿 出比較好的數據。“這不是地方惡意為之，而是激勵機制不當形成的不客觀。”夏光說，省級直管，可以減少很多環節，讓數據更真實。
　　
　　環保責任待落實
　　
　　環保規劃、總量控制等工作到縣級不能沒了“腿”
　　
　　十八屆五中全會明確，省以下環保機構監測監察執法垂直管理，主要指省級環保部門直接管理市（地）縣的監測監察機構，承擔其人員和工作經費，市（地）級環保局實行以省級環保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環保局不再單設而是作為市（地）級環保局的派出機構。
　　
　　“監測監察系統垂直，有利于統一管理，縣級環保部門作為地市級派出機構，安撫了基層的情緒，大家認為這是比較好的方案。”長期在基層工作的劉劍表示，但垂直后可能出現的種種問題，也讓不少人有些擔憂。
　　
　　新環保法第六條明確規定：地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。讓專家和環保部門工作人員憂慮zui多的，是新體制下地方政府環保責任如何落實。
　　
　 　垂直管理后，縣級環保部門作為地市級環保部門的派出機構，不再是縣政府組成部門。“環保規劃、總量控制、環評等工作是具體落實環保責任的體現，這些工作 到縣級，履行卻沒了‘腿’，從目前看，還沒有太好的解決辦法。未來，縣級政府可能沒有能力承接這些工作，只能移交給當地環保部門（派出機構）。這樣的移交 是否將責任一并推卸了，還有待考察。”夏光說。
　　
　　新環保法涉及縣級地方人民政府的條款還有不少，比如“縣級以上人民政府應當將環境 保護工作納入國民經濟和社會發展規劃”“縣級以上人民政府應當建立環境污染公共監測預警機制”等等。監測上收到省級、縣級環保部門成為市級派出機構后，如 何落實這些法律要求，還有待探索解決。
　　
　　重慶環境監察總隊隊長張廣莉認為，垂直管理后，省級執法部門與地方環保部門對排污單位的監管責任很難劃分，在已經嘗試垂直執法的一些地方，存在總隊遠程監督乏力的問題。同時，必須關注干部成長環境受限的矛盾。
　　
　 　北京大學光華管理學院教授王立彥表示，討論環保管理機制不應該只是一個立場一個角度。專家們談論管理模式，著眼于機制合理性、職能有效發揮視角。但是地 方環保機構的干部和專業隊伍，當然考慮個人職業發展問題。環保機構歸地方管，同級政府機構之間是打通的，干部和專業人員都有或大或小的橫向調動、升遷機 會。如果改為垂直機制，則切斷了橫向移動發展路線，只剩下“縣—地—省—京”單線，華山一條路，機會大大減少。
　　
　　期待基層多創新
　　
　　各地有很大的探索空間，應找到適合自己的路子和模式
　　
　　“在試點基礎上全面推開，力爭‘十三五’時期完成改革任務”，中央對以垂直管理促環境質量改善寄予厚望。
　　
　　如何因地制宜完成這項改革？復旦大學環境經濟研究中心副主任李志青認為，影響環保管理權力配置的因素有很多，不僅涉及上下級分權，也和污染的特性、排放的分布和結構等因素相關，地域差異明顯，因此，在垂直管理上要有彈性，不能“一刀切”。
　　
　　國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文表示，生態環境監管體制改革需要綜合發力，僅靠垂直管理難以達到目的。加強社會參與和牽制，把各種監管和企業的開發利用行為置于公眾監督之下，很多違法可以避免。
　　
　　多年來，各地環保部門對監管體制改革進行了一些探索，比如，陜西、重慶等地環境監察直管已經試點一段時間，沈陽環保部門在實行了幾年整體直管后，回歸屬地管理。這些探索，為全國環保管理體制改革提供了有益的經驗。
　　
　　夏光表示，“十三五”規劃建議是個指導性、綱領性文件，各地在落實中有探索空間。總的原則是強化地方政府職能，分清事權，有所擔當。在堅持這一原則的基礎上，各地應該積極探索創新，摸索出適合自己的路子和模式。預計這項改革可能需要較長時間。
　　
　 　江蘇蘇州某縣級市環保局一位剛離任的局長表示，垂直管理還有許多工作要做。他建議，省級以下監測監察垂直后，環保部應會同有關部門，下力氣*清理地方 政府和其他負有環保監管職責部門的事權，防止今后在履職過程中相互推諉扯皮，導致亂作為或不作為。“這也是當前地方環保工作的困惑所在。”
 

(來源：人民網)